di Massimo Gentile
Premessa
La disciplina dell’anticipazione è contenuta all’articolo 125 del Codice – così come modificato dal decreto legislativo 31 dicembre 2024 n. 209 (c.d. “decreto correttivo”) e dal DL 21 maggio 2025 n. 73 convertito, con modificazioni, dalla L. 18 luglio 2025, n. 105 (c.d. “decreto infrastrutture”) – il quale, al comma 1, prevede che, sul valore del contratto di appalto, deve essere calcolato l’importo dell’anticipazione del prezzo pari al 20 per cento che, in sede di lex specialis di gara, può essere elevato fino al 30 per cento.
La norma ha carattere cogente ed è finalizzata a garantire all’appaltatore la disponibilità delle risorse finanziarie necessarie per l’avvio delle attività dedotte in contratto, attraverso l’erogazione di una somma di denaro versata come anticipo sul prezzo dovuto. La norma non demanda alle stazioni appaltanti alcuna verifica in ordine alla sussistenza, in concreto, del bisogno di liquidità immediata per avviare la prestazione, essendo detto bisogno già stato considerato ex ante dal legislatore come sussistente e meritevole di tutela in ogni caso e in relazione a tutte le tipologie di contratto.¹
L’importo dell’anticipazione deve essere, quindi, già contemplato nel quadro economico dell’intervento e, come evidenziato dalla giurisprudenza contabile, la stazione appaltante, non potendosi sottrarre all’obbligazione descritta, dovrà procedere ad un’attenta attività di programmazione complessiva in modo da garantire il corretto appostamento in bilancio.²
Nel caso di appalti di lavori, l’anticipazione va corrisposta entro quindici giorni dall’effettivo inizio della prestazione, corrispondente alla consegna dei lavori, anche nel caso di avvio dell’esecuzione in via d’urgenza. Condizione per l’erogazione dell’anticipazione è la costituzione, da parte dell’appaltatore, di una garanzia fideiussoria bancaria o assicurativa di importo pari all’anticipazione stessa, maggiorato del tasso di interesse legale applicato al periodo necessario al recupero dell’anticipazione.³
In caso di appalto integrato l’anticipazione del prezzo è calcolata e corrisposta distintamente per la progettazione e per l’esecuzione dei lavori.
L’anticipazione non si applica ai contratti di forniture e servizi indicati all’articolo 33, comma 1, dell’allegato II.14 del Codice, ossia ai contratti per prestazioni di forniture e di servizi a esecuzione immediata o la cui esecuzione non può essere, per loro natura, regolata da apposito cronoprogramma o il cui prezzo è calcolato sulla base del reale consumo. Ai sensi del medesimo articolo sono, altresì, esclusi dall’anticipazione i servizi che, per la loro natura, prevedono prestazioni intellettuali o che non necessitano della predisposizione di attrezzature o di materiali.
L’articolo 33, al comma 1-bis, fa, invece, salvi i servizi di ingegneria e architettura, «per i quali nei documenti di gara può essere prevista un’anticipazione del prezzo fino al 10 per cento, nei limiti delle disponibilità del quadro economico».
Sulla tematica dell’anticipazione è recentemente intervenuto il Servizio Supporto Giuridico del Ministero delle infrastrutture dei trasporti il quale, con una “raffica” di pareri, ha cercato di chiarire alcuni aspetti che, invero, da una lettura delle norme non sono di così agevole deduzione. Andiamo a vedere di cosa si tratta.
1. Recupero delle somme anticipate e interessi
Un parere⁴ riguarda il tema degli interessi da corrispondere da parte dell’appaltatore sulle somme che il medesimo è tenuto a restituire a titolo di “recupero” dell’anticipazione.
La questione posta al MIT era se gli interessi siano dovuti solo in caso di decadenza dal beneficio dell’anticipazione oppure se la Stazione appaltante li debba calcolare e trattenere, a prescindere, su ogni certificato di pagamento, in aggiunta al valore dell’anticipazione oggetto di recupero.
Il MIT ha chiarito che l’anticipazione configura un pagamento anticipato rispetto all’effettivo avanzamento dei lavori e, pertanto, «giuridicamente è considerata parte del corrispettivo contrattuale e non un prestito oneroso».
Gli interessi legali non sono, quindi, dovuti qualora l’appaltatore esegua regolarmente i lavori consentendo il graduale recupero dell’anticipazione in occasione dei singoli SAL. Diversamente, nel caso in cui l’appaltatore decada dal beneficio dell’anticipazione (ad esempio per inadempimento, ritardo ingiustificato, o risoluzione del contratto), il medesimo appaltatore sarà tenuto alla restituzione dell’importo anticipato maggiorato degli interessi legali, decorrenti dalla data di erogazione dell’anticipazione fino alla data di effettivo recupero, così come previsto dall’ultimo periodo dell’art. 125, comma 1, del d.lgs. n. 36/2023.
In questo caso – sottolinea il MIT – «la S.A. può richiedere la restituzione dell’anticipazione maggiorata degli interessi legali, come forma di compensazione per l’uso improprio del denaro pubblico».
La posizione del MIT è condivisibile, nonostante l’articolo 125 non sia del tutto chiaro al riguardo. Si osserva, infatti, che la previsione sul pagamento degli interessi è contenuta all’ultimo periodo dell’articolo 125, comma 1, del Codice, laddove è precisato che «Sulle somme restituite sono dovuti gli interessi legali con decorrenza dalla data di erogazione della anticipazione».
«Gli interessi trovano applicazione solo sulle somme che l’appaltatore deve corrispondere in caso di decadenza dal beneficio dell’anticipazione e non sul recupero progressivo di quest’ultima.»
Ebbene, il termine “restituite” potrebbe, in astratto, valere sia nel caso di restituzione dell’anticipazione graduale in proporzione ai singoli SAL (terz’ultimo periodo del comma 1), sia nel caso di restituzione in un’unica soluzione in conseguenza della intervenuta decadenza dal beneficio dell’anticipazione per mancato rispetto del cronoprogramma (penultimo periodo del comma 1). Tuttavia, a ben vedere, solo in quest’ultimo caso si fa riferimento all’obbligo di “restituzione”, mentre nel primo caso si parla più genericamente di progressivo “recupero”.
La richiamata distinzione terminologica contenuta nelle previsioni dell’articolo 125 porta a ritenere corretta la lettura del MIT, la quale è, peraltro, anche coerente con la ratio della norma, che è quella di “sanzionare”, mediante l’applicazione degli interessi, il comportamento dell’appaltatore inadempiente.
2. La natura del termine di pagamento dell’anticipazione
Altra questione sottoposta al Ministero concerneva le conseguenze correlate al decorso del termine di 15 giorni dall’inizio delle prestazioni – che la norma indica quale termine massimo entro il quale deve essere corrisposta l’anticipazione – per responsabilità dell’appaltatore, colpevole di aver prodotto con ritardo la polizza a garanzia.
Secondo il MIT⁵, il termine di quindici giorni «appare» ordinatorio, non essendo caratterizzato espressamente come perentorio dalla legge, e l’appaltatore decade dal diritto ad ottenere l’anticipazione solo «se l’esecuzione della prestazione non procede, per ritardi a lui imputabili, secondo i tempi contrattuali».
Inoltre, osserva il MIT, l’art. 125 – che subordina l’erogazione dell’anticipazione alla costituzione della garanzia fideiussoria bancaria o assicurativa – deve essere interpretato e applicato secondo le previsioni di cui agli artt. 1, 2 e 3 del Codice, ovverosia in conformità ai principi del risultato, della fiducia e dell’accesso al mercato. In considerazione dei richiamati principi, la stazione appaltante può, quindi, procedere alla corresponsione dell’anticipazione anche in tempo successivo rispetto a quello ordinarialmente previsto di 15 giorni, «tenuto conto del tempo trascorso dalla consegna dei lavori, dell’articolazione del cronoprogramma, dell’effettivo avvio delle attività di cantiere e del loro sviluppo, delle ragioni addotte dall’appaltatore per il ritardo nel deposito della garanzia, nel rispetto del nesso funzionale tra detta anticipazione e l’avvio dei lavori».
In buona sostanza, il Ministero è dell’avviso che l’anticipazione deve essere erogata anche se il termine massimo di 15 giorni previsto dalla legge sia decorso ed indipendentemente dai motivi che ne hanno impedito il rispetto. È una posizione del tutto logica e condivisibile, in quanto l’intervenuto decorso del termine, ancorché per responsabilità dell’appaltatore, non può far venire meno il diritto di quest’ultimo ad ottenere l’anticipazione una volta cessata la causa del ritardo (nel caso di specie, una volta consegnata la polizza).
Occorre tuttavia una precisazione. Considerare il termine “ordinatorio” potrebbe indurre nell’errore che il mancato rispetto dello stesso, per qualsiasi ragione, non sia suscettibile di determinare alcuna conseguenza.
Ad avviso di chi scrive, non è esattamente così. Ciò in quanto, come rimarcato dal MIT nel parere esaminato al precedente punto, l’anticipazione è “parte del corrispettivo contrattuale” e, pertanto, ad essa trovano applicazione le disposizioni in tema di pagamento del corrispettivo, ivi incluso il comma 9 dell’articolo 125 del Codice, secondo il quale il ritardo nei pagamenti “rispetto ai termini di cui al presente articolo o ai diversi termini stabiliti dal contratto” comporta l’applicazione delle disposizioni di cui al D.lgs. n. 231/2001 in tema di interessi moratori.
Ne consegue che, in caso di ritardo nel pagamento dell’anticipazione rispetto al termine massimo di 15 giorni previsto dalla legge, per cause imputabili alla stazione appaltante, andranno corrisposti, in favore dell’appaltatore, gli interessi a termini di legge e di contratto.
3. Anticipazione e affidamento diretto dei servizi di ingegneria e architettura
Indubbiamente interessante è il parere reso dal MIT in merito alla possibilità di erogare l’anticipazione anche nell’ipotesi di affidamento diretto di un servizio di progettazione.
La questione nasce dalla formulazione del già richiamato articolo 33, comma 1-bis, dell’allegato II.14 in base al quale è consentita l’erogazione dell’anticipazione con riferimento ai servizi di ingegneria e architettura, ove previsto “nei documenti di gara”. La locuzione “documenti di gara” fa, dunque, sorgere il dubbio sulla possibilità di riconoscere l’anticipazione anche in caso di affidamento diretto.
Secondo il Ministero, l’anticipazione può essere disposta anche nell’ipotesi di affidamento diretto dei SIA atteso che, «in assenza di ulteriori prescrizioni, la locuzione “nei documenti di gara” deve essere intesa come riferita alla documentazione della procedura di affidamento e quindi anche agli affidamenti diretti, tenuto altresì conto che l’art. 125 del D.lgs. 36/2023 si riferisce al contratto senza distinguere tra le diverse procedure di affidamento».⁶
La motivazione non convince del tutto, per due ordini di ragioni.
Una prima, correlata alla circostanza che il comma 1-bis dell’articolo 33 dell’All. II.14 reca una disciplina autonoma e sensibilmente diversa rispetto a quella dettata dall’articolo 125 del Codice, prevedendo la facoltà – e non l’obbligo – per la Stazione appaltante di riconoscimento dell’anticipazione.
Facoltà che – e veniamo al secondo ordine di ragione – deve essere esercitata espressamente nei “documenti di gara”, ossia nei documenti disciplinanti la procedura di “gara” che, in caso di affidamento diretto, non sussiste.
Va difatti rimarcato che, ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lett. d), dell’Allegato I.1, per affidamento “diretto” si intende l’affidamento del contratto “senza una procedura di gara”. Ne deriva che, laddove il legislatore avesse ritenuto possibile il riconoscimento dell’anticipazione anche ai SIA affidati senza una procedura di gara, avrebbe dovuto prevedere l’esercizio, da parte della Stazione appaltante, di detta facoltà in sede di contratto e non di “documentazione di gara”.
La stessa giurisprudenza ha, peraltro, più volte affermato che l’affidamento diretto, per espressa previsione legislativa, “non è una gara, ma una procedura priva ex se di carattere propriamente comparativo e non soggetta ad una rigida procedimentalizzazione, nella quale prevalgono, in ragione del limitato valore della spesa, esigenze di semplificazione per una maggiore accelerazione delle procedure di acquisizione del servizio».⁷ Residuano dunque taluni dubbi sulla effettiva congruenza della posizione del MIT rispetto all’attuale quadro normativo di riferimento.
«Secondo il MIT, l’anticipazione può essere riconosciuta anche in caso di affidamento diretto dei SIA, atteso che la locuzione “nei documenti di gara” di cui all’articolo 33, comma 1-bis, dell’All. II.14 va riferita alla documentazione della procedura di affidamento e quindi anche ai documenti regolanti gli affidamenti diretti.»
4. Anticipazione e appalto integrato
In due distinti pareri il Ministero affronta il delicato tema dell’anticipazione da riconoscersi per l’appalto integrato. Con un primo parere⁸ è stato riscontrato un quesito volto a conoscere se, in caso di appalto integrato, sia possibile per una Stazione appaltante non concedere l’anticipazione per le attività di progettazione – in quanto assimilabili ai servizi di ingegneria e architettura di cui all’art. 33 c.1-bis dell’allegato II.14 per i quali l’anticipazione è prevista come facoltativa – limitando l’anticipazione al 20% dell’importo del contratto di appalto riconducibile alla sola “quota” di esecuzione lavori.
Il MIT osserva che l’art. 125 del d.lgs. 36/2023 dispone che, «in caso di ricorso all’appalto integrato ai sensi dell’articolo 44, l’anticipazione del prezzo è calcolata e corrisposta distintamente per la progettazione e per l’esecuzione dei lavori». Dal tenore assertivo della suddetta disposizione si ricava, ad avviso del Ministero, che, in caso di appalto integrato, l’anticipazione è dovuta non solo per i lavori ma anche per la progettazione esecutiva.
Diversamente – è riportato nel parere – l’art. 33 dell’allegato II.14 prevede, al comma 1-bis, «l’anticipazione facoltativa per i servizi di ingegneria e architettura fino al 10% (nei limiti della disponibilità del quadro economico), ma in casi diversi dall’appalto integrato».
Pertanto – conclude il parere – nell’appalto integrato, «l’anticipazione è dovuta anche per la parte relativa alla progettazione esecutiva in quanto assunta dal contraente unico in termini di prestazione “unitaria”, rientrante nel medesimo oggetto contrattuale». Conseguentemente, «non risulta corretto limitare l’anticipazione al 20% dell’importo del contratto di appalto riconducibile alla sola quota di esecuzione lavori, ma occorre considerare, seppur distintamente, anche la progettazione esecutiva (in senso analogo, cfr. parere MIT del 30 gennaio 2025, n. 3200)».
La posizione espressa dal MIT che, condivisibilmente, distingue l’ipotesi di affidamento della sola progettazione (disciplinata dall’articolo 33 dell’All. II.14), da quella dell’appalto integrato (disciplinato dall’articolo 125 del Codice), è pienamente aderente al dettato di legge. Nessun dubbio può, dunque, sussistere sull’obbligatorietà, in caso di appalto integrato, del riconoscimento dell’anticipazione sia sulla quota dei lavori, sia sulla quota della progettazione.
Parimenti condivisibile è la precisazione, contenuta sempre nel parere, che il meccanismo di erogazione dell’anticipazione non va attivato esclusivamente al momento della consegna dei lavori, in quanto l’art. 125, comma 1, «indica espressamente per l’appalto integrato che l’anticipazione è calcolata e corrisposta distintamente per la progettazione e per l’esecuzione dei lavori». Da ciò discende che, entro 15 giorni dalla consegna delle prestazioni afferenti alla progettazione, andrà corrisposta la quota parte dell’anticipazione relativa a dette prestazioni, mentre la quota parte relativa ai lavori sarà erogata entro 15 giorni dalla consegna dei lavori medesimi.
In sostanza, sotto il profilo operativo, occorrerà ripartire l’importo dell’anticipazione in due tranche da corrispondersi separatamente. Condizione per il pagamento di ciascuna tranche sarà il rilascio, da parte dell’appaltatore, della garanzia per il recupero dell’anticipazione in proporzione all’importo da erogarsi.
Per quanto concerne l’individuazione dell’importo da erogarsi, il Ministero è intervenuto con un secondo parere⁹, con il quale ha risposto alla domanda se fosse corretto calcolare l’ammontare dell’anticipazione per la parte di progettazione fino ad un massimo del 10% della quota del contratto di appalto relativa ai soli servizi di ingegneria e architettura e, per la parte di realizzazione lavori, nel 20% della quota del contratto di appalto relativa alla sola esecuzione dei lavori da erogare ad avvenuta consegna degli stessi.
Il Ministero ha ritenuto corretta siffatta lettura della norma, rimarcando che, in base all’art. 125, comma 1 (quinto periodo), del Codice, «l’anticipazione è calcolata e corrisposta distintamente per la progettazione e per l’esecuzione dei lavori», mentre «l’art. 33, comma 1-bis, Allegato II.14 consente alla stazione appaltante di prevedere nei documenti di gara un’anticipazione fino al 10% per i servizi di ingegneria e architettura, nei limiti delle disponibilità del quadro economico».
Anche questa posizione non appare del tutto convincente. Ad avviso di chi scrive, la previsione dell’articolo 125 richiamata dal MIT va letta nel senso che l’anticipazione va calcolata “distintamente” in proporzione all’importo della quota progettazione e della quota lavori, ai fini della relativa erogazione.
Ciò non sta, tuttavia, a significare che la percentuale di anticipazione è differente per le due tipologie di prestazione, atteso che l’articolo 125 fissa quale unica percentuale il 20% elevabile fino al 30% e la previsione di cui all’articolo 33, comma 1-bis, dell’All. II.14 non rileva per l’appalto integrato, in quanto – come peraltro osservato dal MIT nel precedente parere n. 4007 – mediante quest’ultimo si affida una «prestazione “unitaria”, rientrante nel medesimo oggetto contrattuale».
Il menzionato articolo 33, comma 1-bis, trova, dunque, applicazione ai casi di affidamento delle sole attività di SIA, ragione per la quale lo stesso Ministero, sempre nel parere n. 4007, ha ritenuto non estensibile la «facoltà» di concessione dell’anticipazione contemplata in detto articolo alle attività progettuali rientranti nell’appalto integrato.
5. Conclusioni
Ho avuto già modo di sottolineare positivamente il carattere di sinteticità e chiarezza che caratterizza i pareri resi dal Servizio Supporto Giuridico del Ministero delle infrastrutture dei trasporti che, indubbiamente, sta rappresentando un valido strumento di ausilio per gli operatori del settore.
I pareri oggetto dell’odierno commento sono la conferma della validità di detto strumento, affrontando un tema delicato, quale quello dell’anticipazione, anche in ragione di una disciplina normativa che non brilla per chiarezza.
Tuttavia, come dinanzi evidenziato, talune indicazioni contenute nei pareri meritano una maggiore riflessione, in quanto non appaiono del tutto congruenti con il tenore letterale e la ratio delle norme.
Ma del resto, citando un famoso lord inglese, se le leggi potessero parlare, per prima cosa si lamenterebbero dei giuristi.
NOTE
- Sul tema si veda Delibera ANAC numero 325 del 13 luglio 2022, seppur riferita alla disciplina dell’anticipazione di cui all’articolo 35 del d.lgs. n. 50/2016.
- Corte dei Conti – Piemonte, 15 giugno 2020, n. 67.
- Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con parere n. 2717 del 3 Giugno 2024 – reso rispetto all’art. 35 del Decreto Legislativo 50/2016 in tema di anticipazione, ma applicabile anche alle previsioni di cui all’art.125 del Decreto Legislativo n. 36/2023 – ha precisato come l’IVA non debba essere considerata nell’importo totale garantito della polizza fideiussoria da presentare per l’ottenimento dell’anticipazione contrattuale.
- Parere 5 febbraio 2026 n. 4017.
- Parere 5 febbraio 2026 n. 4027.
- Parere 5 febbraio 2026 n. 3963.
- Tar Lazio, sez. II-bis, 11 novembre 2024, n. 19840. Al riguardo si veda anche, tra le altre, Consiglio di Stato, sez. V, 15 gennaio 2024, n. 503 e il Vademecum ANAC del 30 luglio 2024.
- Parere 5 febbraio 2026 n. 4007.
- Parere 5 febbraio 2026 n. 4009.